提前批专项债额度首超2万亿，积极财政发力稳经济

为稳经济，积极财政政策“加力提效”明显。

根据31省份2022年预算执行情况和2023年预算草案报告（下称“预算报告”），今年财政部顶格提前下达的地方政府新增专项债券额度，总规模首次超过2万亿元，高达2.19万亿元，比上一年增长50%。截至2月12日，新增专项债发行规模已经超过5700亿元。

这笔巨额资金预计在今年上半年完成发行，主要投向市政和产业园、交通等基建领域，是政府促进投资、带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措，将为稳定宏观经济发挥重要作用。

多位财税专家告诉第一财经，中央此前要求今年积极财政政策加力提效，而超2万亿元新增专项债额度在去年底提前下达至各省市，目的就是让地方尽快发债，将债券资金尽早投向基建等重大项目，叠加政策性开发性金融工具等支持，实现稳投资稳经济。预计今年全年新增地方政府专项债券规模将超过去年的3.65万亿元，但受制于地方政府债务约束，预计增长幅度不会太大。各地应重在做好专项债项目储备、提高项目质量，加强管理，来提高专项债资金使用效率。

超2万亿“资金弹药”力度大

近些年地方财政收支矛盾较大，地方政府专项债券成为各地稳投资的重要政策工具，近些年专项债发行规模快速攀升，从2015年的不足千亿已经攀升至去年的超4万亿元。

地方政府专项债券针对有一定收益的公益性项目，偿债来自对应的政府性基金收入或项目收益形成的专项收入。每年地方政府专项债券额度需要在3月份全国两会上确认，然后再逐步下达至各省市县，这使得发债时间往往集中在下半年。

为了尽早发挥债券资金使用效率，保障重点项目资金需求，全国人大常委会授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。这也使得各地能将发债时间提前到1月份。

根据31省份预算报告，财政部提前下达的2023年新增专项债额度为2.19万亿元，比上一年（1.46万亿元）增长50%。这是提前批新增专项债额度首次突破2万亿元，而且占上一年新增专项债额度（3.65万亿元）比重为60%，这是全国人大授权提前下达占比的上限。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，根据全国人大授权，提前批专项债额度可以在上年新增额度的60%以内，因此60%是符合规定。而提前下达占比刚好达到60%上限，意味着政策部门靠前谋划、靠前发力稳增长的意愿更加迫切，尽快投向项目形成实物工作量，扩大总需求。从积极财政政策“加力提效”的要求看，今年专项债的规模仍可能较大，持平或略高于去年，但是这对于项目的筛选、储备提出了更高的要求。

“今年提前批专项债额度超过2万亿，是基于国内外形势做出的判断，是落实今年积极财政在政策加力提效的一大表现。预计今年全年新增专项债额度将超过去年的3.65万亿元。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

温来成认为，尽管当前外界普遍预计今年中国经济保持5%左右增长，但疫情、俄乌冲突等不确定因素依然大，这就需要积极财政政策发力，其中就包括适度增加政府债务来拉动有效投资稳经济。

国盛证券研究所首席固定收益分析师杨业伟告诉第一财经，预计今年全年的新增专项债额度在3.8万亿元至4万亿元，相比去年额度会有增长，但不会太大。因为目前地方政府债务率较高（国际警戒线为120%），如果地方政府专项债额度过大，会加大地方政府债务压力，付息压力会更大，因此专项债额度不会有大幅上升。

“今年提前批专项债额度超过2万亿元，目的也是希望地方尽早发债，推动重大项目早落地，尽早形成实物工作量，从而推动全年经济平稳发展。”杨业伟说。

从各省份获得的提前批专项债额度规模来看，与去年一样，今年新增专项债额度依然向财政实力强、债务风险低、项目储备多的地方倾斜。

广东、山东、浙江今年获得的提前批专项债额度位居前三，分别为2975亿元、2184亿元和1704亿元；另外四川、河北、河南、江苏获得的额度也超过千亿元。

“从区域情况看，主要是发达地区的提前批额度大，中西部欠发达地区的额度小，与其较高的负债率、债务率形势有关，同时与中西部近年来承接产业转移以及承担保供稳价职能后经济增速高于东部有关。”罗志恒说。

由于上述提前批专项债额度已在去年底下达至各省份，广东、山东、河南等不少省份今年1月份已经开始发行新增专项债，时间略早于去年同期。根据公开数据，截至2月12日，新增专项债发行规模已经超过5700亿元，规模略高于去年同期。从资金投向上，市政和产业园、交通、保障性安居工程等基建领域依然是重点领域。

为了尽早形成实物工作量，各地也要求加快发行提前批专项债。比如山东省政府要求，优化地方政府专项债券项目安排协调机制，加快2023年提前下达的2184亿元专项债券发行，力争上半年全部使用完毕。

提高专项债资金使用效率

近些年专项债规模快速攀升，使得专项债余额突破20万亿元关口。财政部要求，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

去年由于楼市低迷等因素影响，卖地收入大降，使得去年地方政府性基金收入同比下降21.6%。而经济下行对项目收益也有影响。叠加地方政府债务率在警戒线附近，这使得不少分析人士认为专项债规模难以保持前些年的快速增长，因此进一步提高专项债资金效益十分关键。

从各地审计部门披露的情况来看，专项债管理中存在的问题主要有：项目申报不规范、准备不充分，超进度支付工程款，挪用挤占、扩大使用范围，及项目难以运营或运营效果不佳等四类问题。

中诚信国际董事长闫衍认为，去年专项债撬动投资未达预期，今年需要提升专项债使用效率，加大专项债撬动杠杆作用。

他分析，专项债撬动投资不足的原因，一是新开工项目占比达到五成以上，存量撬动效应边际减弱。二是受疫情反复扰动，项目开工建设进度没有达到预期，部分项目储备不足和专项资金调整导致项目开工建设未达预期。三是专项债作为资本金的比例仍不高，市场化配套融资仍然比较少。

今年为了提高专项债资金使用效率，不少地方要求加强相关项目储备，提高项目质量，强化专项债管理。

比如，广东省的预算报告要求今年在专项债投资拉动上加力。积极争取新增债券额度，优化重点投向领域，持续形成投资拉动力。加强政府债务管理，进一步推动债券发行使用管理提质增效。

北京市的预算报告提出，加强专项债券项目储备，做好专项债券融资收益平衡方案，强化专项债券资金投后管理，压实主管部门和项目单位责任，确保全市政府债务还本付息资金按时足额兑付。

湖南省的预算报告要求，严把专项债项目成熟度、合规性、平衡能力三道关口，提高发债项目质量。建立专项债券项目滚动管理机制，提高债券发行科学性精准性。

财政部近些年也不断强化监管，提高专项债资金使用效率。比如今年财政部扩大了专项债投向，除了传统的交通、市政和产业园等九大领域外，还新增了新基建和新能源领域。而今年专项债作资本金领域，也新增了新能源项目、煤炭储备设施和国家级产业园区基础设施。

就这一新变化，各地在项目申报上也做出相应调整。比如山东要求今年加强新型基础设施建设、煤炭储备设施、抽水蓄能电站、深远海风电、新能源汽车充电桩、村镇可再生能源供热等领域项目谋划储备，新增支持煤炭储备、新能源以及国家级产业园区基础设施优质项目申请地方政府专项债券作为资本金。